更精彩的是第二个回合。

我们看一看党的各项具体政策与国家法律法规是一个什么样的关系。如何正确认识和把握这个问题？对于贯彻落实好四中全会精神，统一全党全国人民思想，坚定信心，坚定不移推进法治中国建设具有重要意义。

一是救国，领导人民推翻了帝国主义、封建主义、官僚资本主义在中国的统治，完成了新民主主义革命，建立了新中国。因此，党的政策与国家法律法规有一个递进关系。在中国，没有法外之地，没有法外之民。任何违反了国法的中国公民和外国公民都要受到法律的制裁，任何违反了党纪的党员、党员领导干部都要受到党纪的处理。这是被中国历史发展所证明的一条铁律。

（曲青山 作者系中央党史研究室主任） 进入 曲青山 的专栏 进入专题： 依法治国 。近代以来，中国人民和中华民族面临着两大历史任务，即争取民族独立、人民解放和实现国家富强、人民富裕。事实上，对合议庭运作有着重大关联的法官的职业素质与司法个性被人们长期忽视，英国大法官爱德华·柯克说审判是一门艺术，它需经长期的学习和实践才能掌握，在未达到一定水平之前，任何人都不能从事案件的审判工作。

但由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定的规定，使合议庭的司法权柄移位。从以上情形得知，这些对审理案件漠不关心，且不了解案情的合议庭成员，在决定案件的关键时刻进行评议时，不可能发表自己的独立见解，更不可能有什么独立思考的真知灼见。有人甚至说，性格决定成败。在我国，由于历史原因形成国民的一般性格特征，主要表现为：第（1）依赖型特征。

这样的审判组织貌似合议庭，实则独立发表意见并不引起评议争议，背对背的投票也符合中国人的性格特点。当然，任何写在纸上的法律都必须与其国家的文化、经济、社会条件相符。

此外，该法还保障了参加合议庭的其他参审法官及时发表意见的权利和投票的权利。可见法律对法官个体独立性保护的缺失，是法官职业个性特点发展的一大障碍。我国刑诉法虽然规定合议庭评议时，应当按多数人意见作出决定。勾践的成功，使后世之人学会屈伸之术，该屈则屈，该伸则伸。

如能规避国民性格的弱点引用上述审判庭的运作方式，改造合议庭的评议制度，假以时日，这种审判组织将会发挥最大的功能优化。如能在开庭听审后，允许法官（法官必须是通过司法考试的高素质司法人员）独立写出自己的判决意见（主文），进行背对背的投票，并以多数票形成判决决定，然后由占多数意见为主的法官负责起草判决书。这种碍于面子、服从行政领导与利益交换形成默契的合议制危害甚大，有的人称其为形合实独。当合议庭评议发生意见分歧，即使合议庭其他两名成员意见一致占多数票时，也因掌握合议庭的审判长或主审法官有权提交审判委员会使合议多数票归于无效。

反之，我们的国民个性被长期压抑，在长期的低调行事与圆滑处世中，形成了阴沉多疑、反复无常、患得患失甚至两面三刀的个性特质。当然，如能在重大案件中引入陪审团直接判案更能破题。

试问，如果连合议庭这类技术性层面的司改议题都讳莫如深，那么，我们有什么理由说当前法院的司法改革是货真价实的呢？ 进入专题： 合议庭 司法改革 。当下司法改革的手术刀，如果不从法院最基本的审判组织——合议庭及审判主体的功能构造切入，那么，造成如此之多弊案的合议庭，极有可能扛着改革的旗帜在旧有模式的路径上原地踏步。

其次，行政化的管理方式以及法院领导对人、财、物的过度控制也使法官职业个性难以形成事实上，立法法只是规定法律、法规及政府规章的制定权限和程序等，并不规范法律法规及政府规章的内容。全国人大常委会通过的土地管理法的基本原则虽然在条例、细则和办法等行政法规、地方性法规或规章得到了遵循和体现，但土地管理法的实施精神则被条例、细则和办法等行政法规、地方性法规和规章取代了，或者说没有行政法规、地方性法规和规章的配合，全国人大通过的土地管理法则落不了地，进入不了实施状态。现在落实税收法定这一精神和原则，只不过是事实上重申税收法律制定权属于全国人大及其常委会。一切法律法规及政府规章不得违反宪法的规定，不得与宪法相抵触。中国法律不可实施的状态由来已久，是全面推进依法治国的障碍。

不仅如此，立法是立规矩的行为，立法法则是为立规矩的行为立规矩。铺天盖地地宣传立法法是管法的法，事实上是把立法法导向了一个误区。

土地管理法如此，物权法、合同法、劳动合同法、人口与计划生育法、母婴保健法等一大批民事、商事法律皆是如此。或许这意味着省管县体制不会已失去成为中国行政体制改革选项的资格。

在全面推进依法治国的起步之年修改立法法，看似一项简单的立法行动，但却包含了一系列重要甚至重大的法律与政治信息。立法法修改，或许将为省管县和省管市体制争论划上句号。

立法法修改，将改变中国立法的部门化、行业化和地区化现象。全国人大修改立法法，将有效地解决法律制定的粗糙、粗放状态，将使中国法律进入实施状态，切实改变依法治国中的依规而非依法的状态，从而为全面推进依法治国铺平道路。在转变政府职能和精简、下放、简化行政审批的新形势、新格局下，防止职能转变、行政审批制度改革反弹、回潮，最根本、最有效的途径则是使职能转变和行政审批制度改革成果的法治化。或者搞地方山头主义，各搞各的土政策等，既损害了国家法制的统一和尊严，也使法律之间打架从而为法律的正确实施制造了障碍。

不仅如此，立法权的下放或许意味着中央与地方以及地方之间各层级的事权划分已形成共识，国家级层面的立法将重点放在保障人权、财权和跨区域改革与发展问题、外交、国防等基本法律制度上，省级立法将重点放在全域生态保护、省域内跨区域改革与发展问题比如同城化规划与建设、城市群建设，市级立法将重点放在本市内经济社会发展及城市规划与建设、管理等重大问题。原则上说，立法法是管除宪法以外的法律、法规及规章等制定的法律，这包括立法权限，比如全国人大及其常委会、国务院和地方人民代表大会及其常委会制定法律法规的权限，基本法律是由全国人民代表大会制定，其他法律可由全国人大常委会制定，行政法规和地方性法规及政府规章只能在规定的权限内制定。

修改立法法，主要原因在于原来的立法法并不完全符合宪法规定或宪法精神，比如税收法定这一权力，本属全国人大及其常委会的权力，在此以前全国人大及其常委会没有很好地行使。立法法修改，将使人民当家作主在法律制定权上得到更加突出的体现。

由人民立规矩而不是由政府或部门、行业立规矩，是《宪法》关于中华人民共和国的一切权力属于人民内在要求，也是人民当家作主的立法体现。以《土地管理法》为例，全国人大常委会制定了《土地管理法》，国务院颁布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》，国土资源部制定了关于贯彻执行《土地管理法》和《土地管理法实施条例》若干问题的意见，省级人大或省级政府制定土地管理法实施办法，一些地级市甚至制定了本地的土地管理法实施细则。

除刑法、刑事诉讼法等少数法律外，中国法律大多处于不可实施或不可完全实施的状态，或仅仅为地方立法提供依据，或仅仅为明确了法律实施的基本原则，而法律的本义却被忽视了。中国的大多数法律草案大多是由相关部门起草的，借起草和制定法规规章之机强化、扩大部门的权力，或为本部门、本系统、本行业带来不应当有的审批权、发证权、收费权、处罚权。2015年是全面推进依法治国的头一年。事权的明确划分标志着央地关系进入新的时期。

关于中国行政体制改革，存在着省管市或省管县两种体制主张，并且两种主张都有一批理论和实践上的支持。本次立法法修改，将把以前仅有49个较大的市独享的地方立法权下放给全国所有282个设区的市，也就是说全国所有地级市都将获得地方立法权。

如果说非要有一部管法的法的话，那非宪法莫属的。其次，立法法规范立法程序，包括法律、法规的动议、草案起草、审查程序、表决程序等。

立法法修改，将使中国法律进入可实施状态。所以，那种认为立法法是管法的法的认识既是错误的，也不利于正确认识立法法以及立法法与其他法律法规的关系。